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함양군 대봉산휴양밸리, 운영방식 무엇이 답일까?

- 대한민국 가장 긴 모노레일 짚라인 대봉스카이랜드, 저렴한 가격 최고의 풍광 대봉캠핑랜드!

- 지난 4월 21일 개장 후 인터넷 예매율 최상위 ·연일 티켓 매진·누적 방문객 17만 흥행몰이

국내 최장 대봉모노레일과 소원바위.<사진제공=함양군>

△ 함양대봉산휴양밸리의 어제와 오늘

함양군 병곡면 광평리 산22번지와 원산리 산1번지 등 2개 지구에 273ha의 규모로 조성된 함양대봉산휴양밸리는 2021 함양산삼항노화엑스포 제2행사장으로서 엑스포 성공 개최의 전진 기지 및 지역 경제의 새로운 동력원 역할을 기대하며 함양군이 다년간 야심차게 추진해온 프로젝트였다.

대한민국이 서울 올림픽을 기반으로 선진국 대열로 들어가는 역량을 쌓을 수 있었던 것 처럼, 함양군도 과거 고요한 아침의 땅에서 역동하는 선진 지자체로 가기 위한 비전을 오래전부터 구상해 왔는데 그 구체적 실천 전략이 바로 대봉산휴양밸리였다. 함양군은 국내 최대, 최고의 지리산국립공원을 배경으로 국내 최장의 모노레일과 짚라인을 조성해 산림레포츠 분야의 규모면에서 타지자체를 압도하고 저렴하고 깨끗한 가족단위 숙박시설로 가격경쟁력 면에서 우위를 점하며 또한 다양한 각종 체험프로그램으로 방문객을 사로잡아 체류형 산림복합 테마관광지로서의 지위를 확고히 다진다는 계획이었다.

당초 2020년 가족단위 숙박시설인 대봉캠핑랜드부터 먼저 문을 열고 대봉스카이랜드까지 전면 개장 예정이었던 대봉산휴양밸리는 뜻하지 않은 코로나19 직격탄을 맞았다. 대봉캠핑랜드가 한달여간의 운영 끝에 휴장에 들어갔고 주력 시설인 대봉스카이랜드의 모노레일과 짚라인은 기약 없는 긴 겨울잠에 들어갔다. 그간 공을 들여 준비한 프로젝트의 일시 중단은 4만 함양군민에게는 적잖은 아쉬움으로 다가왔을 것이다.

그러나 절치부심한 군공무원들은 운영 중단에서 개장까지 이 기간을 전화위복의 기회로 삼았다. 대한민국에서 가장 안전한 휴양시설로 만들자는 기치 아래 기존에 깔았던 모노레일 선로를 더욱 두껍고 단단한 것으로 교체했다. 내부 승차감을 높이기 위해 각종 추가 인테리어가 도입되었다. 짚라인 안정성 테스트는 두배로 늘렸으며 결과는 즉각즉각 반영하여 신속한 보완 작업에 들어갔다. 코로나19 대응에도 소홀함이 없이 방역과 진단에 많은 점검과 훈련이 있었다. 그렇게 대봉산휴양밸리는 교통안전공단이 공인하는 최고의 시설로 거듭나게 된 것이다.

마침내 때가 왔고 대봉산휴양밸리는 지난 4월 21일 전격 개장하게 된다. 함양군의 휴양밸리 승부수는 경상남도 및 시군을 비롯해 각계 인사가 참석해 테이프를 끊은 이 날 개장식을 시작으로 대봉스카이랜드의 모노레일, 짚라인 티켓이 평일·주말 구분 없이 연일 매진을 기록하고 한동안 국내 관광레져분야 온라인 예매율 1위에 오르는 기염을 토했으며 개장 이후 반년이 지난 10월말 기준으로 누적 방문객수가 17만여명에 육박하는 등 대성공을 결과로 보여주고 있다. 이는 대다수의 국내 휴양림이 적자 운영을 면치 못하는 현실을 고려할 때 실로 놀라운 성과라고 하지 않을 수 없다.

그러나 현재의 성공이 미래를 보장해 주진 않는다. 기왕에 만들어진 함양군의 전략자산이 계속해서 미래의 먹거리로 남기 위해서는 여러 가지 풀어야 할 숙제들이 있는데 그중 하나가 바로 운영방식의 큰 틀을 어떻게 정할 것인가의 문제다.

△ 운영방식 놓고 고심하는 함양군

현재 직영 체제로 가동중인 대봉산휴양밸리의 운영 방식에 대해 함양군에서는 여러 선택지를 놓고 고민중인 것으로 알려졌다. 그것은 비단 함양군만의 문제가 아닌 그간 우리나라 공공시설물 운영 방식에 관한 해묵은 논쟁 즉, 직영인가 민간위탁인가 그것도 아니면 공단 설립인가 하는 3가지 운영방식에 대한 주제로 귀결된다.

첫째, 직영은 지방자치단체가 사업 주체가 되어 계획, 설계, 시공, 관리 등의 모든 업무를 떠맡은 것으로 현재 함양군이 대봉산휴양밸리를 운영하고 있는 방식이다. 별도의 법개정이 필요 없고 공공서비스 제공에 있어 비용적인 부분에 장점을 가지고 있지만, 공무원 순환보직에 따라 전문성 담보가 어렵고 시설 운영의 핵심인 현장 인력에 관해서는 군단위 지자체의 특성상 공무직이나 계약직 직원 확보가 어려워 전원 기간제근로자로 채용되어 있는 실정이다. 따라서 열악한 근로여건과 낮은 임금으로 인한 사직, 계속적 근무로 전문성을 쌓을 수 없는 기간제근로자의 특성상 필수 인력 운용에 구멍이 생겨 언제든지 휴양밸리 시설 운영이 중단 될 위험성을 떠안고 있는게 가감 없는 현실이다.

둘째, 민간위탁은 사업의 주체적 지위는 지방자치단체가 유지하되 시설의 운영 및 관리를 일괄 또는 부분적으로 관련 기술력을 보유하고 있는 업체 등에 위탁하는 방식이다. 인력 구성에 있어 효율성과 전문성을 가짐으로 운영 경비 절감의 효과까지 누릴 수 있으나 상호 경쟁에 따른 부당 결탁의 문제, 이윤 추구가 존재 목적인 민간의 특성상 저렴한 공공서비스를 기대할 수는 없다.

셋째, 지방공단은 관련 업무를 지방자치단체가 출연한 법인에 의해 운영하는 방식으로 직영과 민간위탁의 장단점을 적절히 균형있게 취하고 있지만 재정자립도가 낮은 지방자치단체의 경우 초기 설립 등에 있어 재정 부담 리스크가 있다.

△ 민간위탁, 그 빛과 그림자

한 때 전세계적인 신자유주의 흐름을 타고 민간위탁이 유행처럼 번지던 시절이 있었다. 주요 골자는 정부의 간섭을 최소화하고 가격 매카니즘에 의해 수요와 공급이 조절되도록 시장에 자유를 부여하여 최대의 효율을 올리자는 것이었다. 그러나 사회 구성원 전체에게 수혜가 돌아가야 할 수도, 의료, 문화 등 공공재 성격의 사업을 대상으로 철저한 시장논리가 반영된 민간위탁이 과연 부합된 정책인가에 대한 의구심과 위기의식이 생기면서 국민들을 중심으로 민영화 반대 움직임이 있어온 것도 사실이다. 다음은 몇가지 관점을 중심으로 이러한 민간위탁의 그림자에 대해 접근해 볼 수 있을 것이다.

첫째, 민간위탁의 배경에 관한 점이다. 공공부문에 대한 신자유주의적 재편의 핵심적인 수단은 민영화와 민간위탁이었으며, 그 배경에는 경제위기 극복을 위한 공공부문의 효율성 확보와 구조조정의 논리가 깔려 있었다. 민간위탁을 지지하는 입장에서는 인력절감, 비용절감, 신속한 업무추진, 공공영역으로의 민간전문성 이양 등의 효율성 증가를 들어 공공부문의 민간위탁을 찬성하지만 이들의 논의는 대게 공공영역이 담보해야 할 대민서비스의 내용과 질에 대한 것은 생략한체 순전히 비용-효율의 논리로만 접근하는 경향이 짙다. 그러나 수익성이 필연적 전제가 되는 민간위탁이 일단 진행되면 서비스의 비용 인상과 소외계층의 공공서비스 접근성 저하 또한 필연적으로 따라오기 마련이다. 민간위탁 이후 수익성은 높아지겠지만 그것은 대폭 인상된 시설이용료와 여러 가지 할인율이 큰 폭으로 줄어든 결과이다.

둘째, 민간위탁의 성격에 관한 점이다. 민간위탁은 계약에 의해 이루어 진다. 수탁자로서는 위탁자가 명시화한 계약 범위 이외의 것을 해야할 하등의 의무가 없다. 따라서 계약범위를 벗어난 서비스에 관한 민원 요구는 묵살되거나 비용 상승으로 해결하기 마련이다.

셋째, 민간위탁의 범위에 관한 점이다. 정부나 지방자치단체가 민간위탁을 추진하는 원칙은 단순 서비스 집행이나 민간이 더 전문적인 사무 또는 민간위탁을 해도 공공성이 저해되지 않는 사무에 한한다. 그럼에도 불구하고 그간 민간위탁된 기관들은 공공성이 담보되어야 할 보건복지의료분야, 환경위생분야, 문화예술관광분야가 많았다. 이들의 공통점은 수요가 많아서 수익 발생이 쉽고 시장화가 가능한 분야들이라는 점이다. 결과적으로 비용과 효율, 수익의 논리가 민간위탁 기관 선정의 주요한 근거였던 점을 확인할 수 있다.

넷째, 비정규직화에 관한 점이다. 공공서비스의 비용인상, 접근도 저하와 더불어 민간위탁의 문제점으로 대표적으로 꼽히는 것이 수탁기관 노동자들의 비정규직화다. 이러한 문제는 지자체와 수탁기관간의 계약기간과 수익문제로 인해 발생한다. 수탁기관 입장에서는 위탁자와의 계약이 항구적으로 지속되는 것이 아니므로 위수탁 계약이 연장되지 않으면 노동자의 고용을 유지할 이유가 없다. 이 때문에 수탁 기관 노동자의 고용계약기간은 전적으로 지자체와 수탁기관 간의 위수탁 계약기간에 맞춰 이루어질 수밖에 없고 노동자들은 비정규직으로 수탁기관에 고용된다. 또 이 노동자들의 임금과 노동조건 역시 수탁기관의 수익 논리에 따라 좌지우지될 것이 분명하다. 위수탁 계약연장을 위해서는 수지비율을 맞추는 것이 관건인데 가장 손쉽게 취할 수 있는 방법이 임금 삭감, 혹은 정원축소를 통한 노동강도 강화와 노동 환경에 대한 투자비 최소화이기 때문이다.

다섯째, 지자체 사례에 관한 점이다. 제천시 모노레일 같이 위탁사와 주민간 갈등으로 위탁계약을 해지했던 사례처럼 민간위탁의 문제점으로 인해 모노레일, 짚라인을 운영했던 지자체가 민간위탁을 포기한 사례도 얼마든지 있다. 이윤 추구에 급급한 시설물 운영에 참다못한 시민과의 갈등의 골이 깊어져도 기업으로서는 지자체처럼 소통에 관심을 기울일 필요가 없다. 이는 사익을 추구하는 민간부문의 당연한 태생적 한계이며 이를 탓할 순 없는 문제다.

여섯째, 위수탁 과정에서 이해관계 충돌에 관한 점이다. 민간위탁 과정에서 주요 수탁자로 등장하게 되는 지역사회 진영에 대한 문제점도 빼놓을 수 없다. 물론 이는 시설관리공단의 경우도 예외라고 할 순 없겠지만 주로 자리를 놓고 특혜 시비가 생기는 공단의 경우와 달리 민간위탁은 지자체와 관변단체, 시민사회 진영의 유착관계, 인사관행, 공공부문의 비민주적 지배구조 등 보다 광범위한 분야에서 이해관계의 충돌이 일어날 가능성이 크다.

일곱째, 민간위탁을 대하는 태도에 관한 점이다. 민간위탁의 가장 큰 문제 중 하나로 공공성에 대한 고민 없이 아직까지 민간위탁을 선진적 해결책 쯤으로 생각하는 태도이다. 1990년대 후반 이후 지난 20여년간 신자유주의적 재편이 만성화되면서 민중들의 삶이 빡빡해졌다. 민간위탁은 분명 기업과 시장의 논리다. 들어가는 비용만큼 수익을 올리지 못하면 이용료를 인상하는 것이 민간부문의 선택지고 그 피해는 고스란히 이용객에게 돌아간다.

대봉산휴양밸리의 조성 취지가 단지 수익성 때문만은 아니었을 것이다. 대봉산휴양밸리는 함양군민 모두의 것이고 거기서 나오는 혜택은 저렴하고 합리적으로 모두가 공유할 수 있는 공공재의 관점에서 접근해야 할 것이다.

상시 위험에 노출된 열악한 근무조건.<사진제공=함양군>

△ 함양군 시설관리공단 설립의 필요성

시설관리공단은 지방자치단체가 법인을 설립하여 경영하는 공기업의 한 형태로 소유 및 경영의 주체가 지방자치단체가 된다. 시설관리공단의 존재 목적은 일반 기업과 달리 이윤추구가 아니라 지방공기업법 제1조에 명시한 바 ‘지방자치의 발전과 주민복리의 증진’에 있으며, 그 수익은 시설개량 및 서비스 향상 등을 통해 이용객인 주민에게 환원됨이 원칙이라 할 수 있다.

이러한 법령상 대원칙을 전제로 함양군 시설관리공단 설립의 필요성에 관해 후술하고자 한다.

첫째, 관련법령과 적용범위. 지방공기업법은 법 제2조에서 지방공기업의 대상 사업에 대해 궤도사업 외에 휴양시설을 포함한 관광사업을 명시하고 있다. 이는 주민복리의 증진에 이바지하고 지역경제 활성화, 지역개발의 촉진을 취지로 한 동법의 제정 목적에 해당하는 것으로 이러한 법령과 적용범위에 관한한 당초 대봉산휴양밸리의 조성 취지와 그 궤를 같이하는 것이라 할 수 있다.

둘째, 사회적 합의와 부실 방지. 동법에 따르면 지방공기업은 정관 작성이나 조례 제정 등 그 설립 단계에서부터 군민 등 구성원의 합의를 전제로 하고 있다. 뿐만 아니라 임원의 구성에 관한 사항도 법에서 정하고 있으며 나아가 부실에 대비한 경영진단과 경영개선명령, 해산요구 등 지자체의 관리감독 기능을 강화하고 회계상의 투명성까지 요하고 있다. 따라서 민간위탁과 달리 시설관리공단은 법에 명시한 원칙과 명분 그리고 사회적 정당성까지 확보한 제도적 장치의 산물이라고 할 수 있다.

셋째, 채산성과 지역독점성 사업. 채산성이 약한 사업의 경우 민간자본의 투자를 기대하기 힘들다.대봉산휴양밸리는 자체 사업성이 높이 평가되어 탄생한 시설이 아니라 시너지 효과를 기대한 지역경제 활성화를 위해 지역독점적 공익사업으로 조성되었다. 이렇듯 지역독점적 공익사업은 일반적으로 공영을 원칙으로 하는 것이 바람직하며 원래 조성 목적에 부합된다. 이를 민간위탁에 맡길 경우 공익성이 훼손되어 본말이 전도되는 결과를 가져 온다고 할 수 있다.

넷째, 정책 연계를 통한 통합관리의 효율성. 어떤 사업이든 시너지 효과를 내어 수익성을 높이려면 유사 정책과 시설이 연계되도록 운영해야 한다. 예컨대 교통사업의 경우 상수도, 하수도 등 다른 사업과 종합적으로 수행되어야 효율적인 사업 추진이 가능하듯이 휴양밸리도 마찬가지다. 관광사업은 더욱 더 연계효과가 필요하다. 군이 추진할 다양한 관광정책과 사업이 휴양밸리와 통합적으로 맞물려 돌아갈 때 최대한의 시너지 효과를 내어 채산성을 높이고 지역경제에도 활성화 될 수 있다. 민간위탁은 그것이 시스템적으로 힘들지만 공단은 가능하다.

다섯째, 민간경영기법의 도입과 융통성 있는 시설운영. 시설관리공단은 전문인력 채용을 통한 전문경영기법 도입으로 업무의 전문성과 지속성을 확보할 수 있다. 책임경영체제 확립을 통해 경직된 관료 조직의 유연성과 생산성 향상을 도모할 수 있어 이를 통해 공익성과 수익성이 조화된 균형 있는 대민 서비스의 질을 기대할 수 있다.

여섯째, 운영의 지속성과 안전성. 어찌보면 공단 설립의 가장 중요한 대목이라고 할 수 있는 주제다. 현재 함양군이 직영중인 대봉산휴양밸리는 지난 4월 21일 개장이후 연일 매진을 기록하며 10월말 기준 누적 방문객수가 17만여명에 이른다. 계속 늘어나는 방문객 수용을 위해 군은 이용 시간 연장과 연일 공무원 비상근무 등을 실시하고 있지만 쉽지 않은 상황이다. 휴양밸리 운영의 근간이 되는 운영요원이 전부 8개월 기간제근로자인 까닭이다. 기간제근로자의 법정근로시간인 하루 8시간 주 5일근무 이외의 시간은 모두 관계 공무원들이 연장근무로 보완해야 하는 실정이다. 게다가 기간제근로자는 정해진 기간이 지나면 새로운 인력으로 강제 교체해야 한다. 이는 공무원 순환 보직과 맞물려 도저히 전문성을 확보할 수 없는 구조이며 전문성 부족은 시간이 갈수록 운영 미숙과 안전성 저하로 이어진다. 게다가 더 큰 문제점은 노동 강도에 비해 기간제근로자의 급여나 근무여건이 열악해 계속해서 계약 포기자가 나오는 까닭에 함양군에서는 작년부터 금년까지 기간제근로자 채용 공고를 무려 20여회나 한 바 있다. 시설 운영에 있어 전문성과 안정성 부족은 자칫 각종 안전사고로 이어질 수 있으며, 이러한 안전에 관한 문제는 결코 함양군이 더 이상 미룰수도 타협할 수도 있는 명제가 아니다.

 

△ 직영 방식 문제점과 공공재로서의 휴양밸리 운영

현재 함양군 공공시설물 운영의 일례로 같은 대봉산을 공유하는 대봉산휴양밸리와 자연휴양림이 각각 휴양밸리과와 산림녹지과를 통해 독자적으로 관리 ․ 운영되고 있다. 대봉캠핑랜드 숙박시설과 자연휴양림 숙박시설이 크게 다르지 않을진데 소관부서가 서로 다르다는 얘기다. 물론 관련 예산도 부서별로 따로 편성되어 있고 연간 운영계획이나 사업도 독립적으로 추진된다. 정책 추진의 통일성은 차치하고라도 대봉산을 찾는 이용객들부터 혼란의 연속이다. 당연히 일관성 있게 통합운영되어야 한다.

대봉산휴양밸리의 모노레일과 짚라인은 가파른 대봉산 중턱에 위치하고 있으며 전국에서 가장 높고 가장 길다. 바로 시설 규모와 지형적 특성을 고려해 봤을 때 안전사고 발생이 문제가 되는 것이다. 모든 안전사고의 이면에는 전문성과 지속성 결여가 공통적으로 자리하고 있다. 앞서 언급했듯이 1년을 못채우고 그만두는 기간제근로자와 순환보직의 공무원들로는 전문성과 지속성을 절대로 담보할 수가 없다. 바로 이점에서 대봉산휴양밸리는 재난이라는 관점에서 언제든 발생 가능한 구조적 위험성을 안고 있는 셈이다.

안전문제는 타협의 대상이 될 수 없다. 인명사고 발생시 그 경중에 따라 책임소재 문제와 더불어 함양군이라는 브랜드 신뢰도에 회복할 수 없는 타격이 올 수도 있다. 따라서 대봉산휴양밸리는 그 궁극적 운영 형태가 위탁이든 공단 설립이든 간에 현재의 직영방식에서 시급히 벗어날 필요가 있다.

캠핑랜드에서 물놀이를 즐기는 아이들.<사진제공=함양군>

앞서 언급한 바와 같이 민간위탁 방식은 휴양밸리를 위시한 자연휴양림 등 대봉산 하나만 놓고봐도 그 규모나 기술적인 요구수준, 안전을 바라보는 시각, 채산성, 공익성과 지역경제 파급효과 등의 문제를 놓고 봤을 때 민간기업이 과연 함양군의 눈높이를 맞출 수 있을지 의문이다. 시설관리공단 설립에 따른 함양군의 재정자립도와 초기 재정 부담에 대한 리스크, 공단 설립 후 직원의 정규직화와 노동조합화에 따른 예산 부담 증가에 대한 반대의 목소리도 있다. 그러나 투입이 다르면 산출 또한 다른 법이다. 뿌린 만큼 거두는 것이며 그것은 투자의 관점으로 이해해야 한다.

함양군이 모토로 삼는 전국 최고의 휴양밸리를 향한 눈높이는 스펙 쌓기가 관심인 계약직 사원의 비전이나 민간사원의 회사에 대한 충성심으로 담보할 수 있는 차원이 아니다. 그것은 자부심과 책임감을 가진 정규직 사원만이 해낼 수 있는 영역이다. 함양군이 진정 목표치를 바란다면 그 책임과 능력에 맞는 정당한 대우는 당연한 것이다.

이익만 많이 남기는 것이 대봉산휴양밸리의 미래라면 민간위탁이 답일 것이다. 적당한 타협과 현실 안주가 목적이라면 직영이 답일 것이다.

그러나 대봉산휴양밸리를 통해 군민이 혜택을 받으며 지역상권이 활성화되고 공공서비스의 질적 수준 향상으로 함양군을 전국에 알리며 외부 인구를 유인하여 군의 명예를 드높이는게 목적이라면 시설관리공단이 해법이지 않을까.

강현주 기자  webmaster@knnewstoday.co.kr

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